8. LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD TERRITORIAL Y LA REFORMA AGRARIA. DOS SIGLOS Y MÁS DE LA GUERRA POR LA TIERRA
Cada pedazo de esta tierra es sagrado para mi pueblo. Cada rama brillante de un pino, cada puñado de arena de las playas, la penumbra de la densa selva, cada rayo de luz y el zumbar de los insectos son sagrados en la memoria y vida de mi pueblo. La savia que recorre el cuerpo de los árboles lleva consigo la historia del Piel Roja.
Carta del Jefe Seattle
Cuando el hombre, en su aventura prometeica por conquistar el mundo material, desdeñó el conocimiento mítico, cosificó la existencia como parte de un universo regido por la todopoderosa mano del comercio, la ciencia y el desarrollo, atravesadas todas por la lógica matemática y material del mundo. Ya sabemos que tras el triunfo de la ciencia vino aparejado el triunfo de la más cruel máquina de destrucción global: la civilización tecnológica y de consumo que se ha globalizado como un cáncer planetario.
Este panorama, en países como Colombia, se ha visto agravado por las desigualdades propias de este sistema económico, piramidal, en el que unos pocos se sostienen en la cumbre sobre los muchos, que mantienen en funcionamiento la maquinaria social, controlados por mentalidades e ideologías difundidas por los medios masivos de comunicación.
La lucha por la tierra es de vieja data en Colombia, pues su historia se remonta a los primeros años de la invasión española y la consecuente usurpación del señorío sobre estas tierras, apoyados en idearios nobles pisoteados por la ambición y las dinámicas de un mundo que marchaba hacia la catástrofe que hoy impera.
8.1. Un anhelo por la Reforma Agraria en Colombia.
La historia del despojo de la tierra, iniciada bajo el abrigo del cristianismo hegemónico representado por el poder de los reyes hispánicos, desencadenó la más cruel historia de iniquidad e injusticia de la que se tenga noticia, pues no solamente propicio el exterminio y despojo de buena parte de la población indígena, sino la tragedia del desarraigo de la población negra, hoy por hoy sujeta aún a la discriminación y lanzada al conflicto por la tierra, no sólo con los mencionados hacendados, terratenientes y señores de la guerra, sino con algunas facciones de comunidades indígenas que ven en ellos a "usurpadores" de la tierra.
Los primeros intentos de una "solución" a la cuestión indígena, vino de los propios usurpadores, en especial de aquellos que vivían en la metrópoli, lejos de quienes gobernaban bajo el principio de sé obedece pero no se cumple. Las leyes de indias no sólo aceptaron el despojo al crear los resguardos indígenas, sino que lo siguieron alimentando imposibilitando toda posible aplicación de estas leyes y los principios cristianos que las impulsaron, pues debajo de todos estos ideales, el imperio español fortaleció su accionar mundial alimentado por el despojo americano.
Esta tendencia a la concentración de la tenencia de la tierra en pocas manos privilegiadas, por raigambre o conveniencia, se siguió aplicando después de la llamada independencia, que había utilizando la lucha indígena como soporte de sus filas, pero que mantuvo las relaciones de iniquidad durante 100 años más hasta los tímidos intentos que el gobierno de López Pumarejo impulsó bajo la ley 200 de 1936.
En la vida republicana, los intentos de los gobiernos, apoyados en las ideas librecambisatas que fueron el hilo conductor de la independencia, impulsaron planes para la desintegración de las formas colectivas de propiedad, que eran-según ese estrecho punto de vista- un obstáculo para el desarrollo del nuevo país.
Disuelta la Gran Colombia, otro ministro expone al Congreso de la Nueva Granada de 1834: “La ley sobre repartimiento de los resguardos de indígenas, que la Convención Constituyente [de 1832] dictó con el objeto de beneficiar a esta clase de la población tan abatida y menesterosa, y tan digna de favores especiales, se encuentra sin ejecutar todavía en algunas provincias, no por falta de celo en las autoridades civiles, sino por obstáculos insuperables. La experiencia ha demostrado que para cada localidad se requiere una modificación de la citada ley; que los individuos a quienes se trató de favorecer con ella la consideran como opuesta diametralmente a sus intereses, y miran en lo general con decidida repugnancia el repartimiento; y en fin, que en donde este se ha llevado a efecto han sufrido los indígenas defraudaciones escandalosas, molestias y perjuicios graves, a pesar de las medidas de precaución adoptadas en tiempo”
Más recientemente, Roque Roldán, en el Fuero Indígena de 1990, describe así la etapa de la política indigenista del Estado que va desde 1810 hasta la ley 89 de 1890: “Se cumple en este período una larga y persistente ofensiva del Estado colombiano por disolver las formas comunitarias de tenencia de la tierra y de trabajo y las formas independientes de gobierno de las comunidades indígenas, y se intenta de diversos modos, pero particularmente con el cumplimiento de medidas de carácter legal, a las que la filosofía política de los legisladores de entonces asignaba un poder superior de transformación de las realidades sociales y económicas. Por esta última razón, se ha preferido ahora darle a este período de 80 años el nombre de ‘etapa liquidacionista’”.
De esta manera, bajo la excusa de darles el trato de ciudadanos iguales, propietarios y libres, la Independencia no sólo desconocía la pertenencia de cada aborigen a una nación indígena, sino que en la desigualdad de la vida real las medidas adoptadas significaron eliminar las mínimas protecciones ganadas a la corona española (leyes de Indias, resguardos en propiedad, pueblos de indios, protectores de indígenas), dejando las tierras indígenas a merced de la voracidad de los comerciantes, burócratas y militares de la época, sin que por otra parte se acabaran la tutela por parte de la Iglesia, ni las campañas militares contra las tribus salvajes.[1]
El primer intento republicano de cambiar la injusta estructura de la tenencia de la tierra lo constituyó la ley 200 de 1936. Esta ley introdujo la función social de la propiedad con la consecuente posibilidad de la extinción de dominio en caso de que la tierra fuera dejada ociosa por un cierto tiempo, así como la jurisdicción agraria especializada en dirimir conflictos de tierras. La reacción terrateniente a esta ley no se hizo esperar: rápidamente se revirtieron muchas de las disposiciones que fortalecían los derechos de los campesinos. Además, la violencia partidista que tuvo dimensiones de guerra civil entre 1948 y 1958 hizo posible la aniquilación de las organizaciones campesinas e indígenas, causó el desplazamiento forzado de cerca de 2 millones de campesinos que fueron despojados de sus tierras y fue responsable del asesinato de más de 200 mil personas, especialmente en el campo.
Después de firmados los tratados de paz y en el marco de la “Alianza para el Progreso“ estadounidense, fue creado en 1961 el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA. La política agraria en la década de 1960 tuvo como objetivo modernizar el campo presionando a los terratenientes a hacer mayor uso de sus tierras bajo la amenaza de la extinción de dominio. Sólo hasta 1968 se aprobaron medidas complementarias que agilizaron e hicieron más eficaz el proceso de redistribución de tierras abriendo paso a una reforma agraria bastante limitada.
El “Pacto de Chicoral“, acuerdo político entre los partidos tradicionales y los gremios de propietarios, puso fin en 1973 a la incipiente reforma. En lugar de la redistribución de tierras, los gobiernos fomentaron la colonización como forma de acceder a la tierra. Como consecuencia de la ley 4 de 1973 las expropiaciones para redistribución de tierras se hicieron imposibles; la actividad del INCORA solamente se reinició en 1982 mediante la adquisición de fincas a precios comerciales, en zonas de violencia llamadas de “rehabilitación“.
La política agraria, por su parte, se ha caracterizado principalmente por partir de la premisa de que es necesario acabar con la agricultura tradicional y campesina para dejarle el campo libre a los grandes terratenientes comerciales [2].
8.2. La guerra y el conflicto por la tierra.
Las fuerzas que han intentado desmontar la compleja red de injusticias en la tenencia de la tierra en Colombia se han visto atacadas por bandos extremistas desde el inicio del desastre, en los lejanos tiempos de la invasión española y el orden establecido, mantenido con muy pocos cambios con el advenimiento de las incipientes repúblicas hasta el bicentenario reciente.
El período más cruel entre los del conflicto en Colombia, esta mediado por la ruptura que en la lucha por la tierra perdieron los liberales radicales con el asesinato del líder Gaitán. Así expresa esa época María Victoria Uribe:
La expresión de los conflictos bipartidistas, originados en el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán, puede verse en el gráfico que ilustra esta página. En él se aprecian la intensificación y la merma cuantitativa de las masacres llevadas a cabo en el Tolima por policías, alcaldes militares y bandoleros liberales y conservadores, como producto de la extrema intolerancia y la polarización política. Su lectura nos permite apreciar los índices de violencia registrados en el Tolima durante los gobiernos de Ospina Pérez, Laureano Gómez, Urdaneta, Rojas Pinilla, la Junta Militar, Lleras Camargo y Valencia.
La violencia rural que acompañó a los gobiernos conservadores del período de La Violencia tuvo características muy concretas. Durante el mandato de Ospina Pérez, los actores principales en las zonas rurales fueron los gaitanistas y la policía política del régimen. La contienda se inició con la sublevación de los partidarios de Gaitán -en Bogotá y en provincia- a raíz del asesinato de su líder en abril de 1948, y se manifestó en los ataques sistemáticos de hecho y de palabra de los liberales enfurecidos contra los conservadores, los símbolos y las propiedades de éstos.
Para sofocar esta primera oleada de violencia es utilizada la policía "chulavita", reclutada a marchas forzadas en el norte de Boyacá por el gobierno de Ospina y desplazada a las zonas de conflicto. Los "chulavitas" inician, apoyados por algunos caciques y terratenientes laureanistas y conservadores de las diferentes localidades tolimenses, una guerra selectiva, soterrada y nocturna contra núcleos gaitanistas y liberales, introduciendo una serie de prácticas de hostigamiento y exterminio, como las masacres de población civil indefensa, el chantaje, las "aplanchadas" con la parte plana del machete, los mensajes anónimos y amenazantes y la incineración de ranchos y parcelas [3].
El fin de esta violencia supuso la creación de un experimento político de reparto del poder entre los líderes de los bandos en conflicto. Este reparto del poder denominado Frente Nacional se intentó consolidar sobre los sectores de izquierda disidentes mediante una ofensiva militar que, tras los bombardeos a las llamadas "repúblicas independientes" establecidas por las guerrillas comunistas y los grupos liberales radicales, fracasó generando el monstruo que aún hoy, tras los continuos golpes propiciados por el Ejército Nacional, sigue siendo el representante violento del despojo: las llamadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC.-E.P.
El origen de la lucha armada actual en Colombia está estrictamente ligado a la tenencia de la tierra, aunque en el decurso histórico las dinámicas del conflicto se han alimentado de diversas fuerzas, entre ellas el negocio del narcotráfico y los intereses de distintas potencias políticas y económicas extranjeras. El grueso del componente humano de las FARC está compuesto de las enormes capas sociales excluidas de cualquier posibilidad de realización satisfactoria de un proyecto de vida, o viceversa, a la espera de la consolidación de un anhelo sucio por el poder político mediante el ejercicio del terror.
En todo sentido, si el problema de la tenencia de la tierra no es resuelto de manera integral, es decir, procediendo a un ejercicio de redistribución real de la riqueza, retrocediendo el índice Gini [5], que según el informe del PNUD sobre la tenencia de tierras de 2011, es de 0,87 para propietarios y 0,86 para tierra, lo que indica un alto grado de concentración de la propiedad en Colombia, siendo uno de los índices de desigualdad más altos en el mundo, pues ello significa que menos del dos por ciento de la población concentra más del 80 por ciento de la propiedad privada.
Esta franja pequeña de propietarios no ha querido ceder ante las constantes aunque silenciadas voces de la injusticia. Mientras esta franja de propietario sea tan limitada y poderosa, difícilmente las condiciones para una paz duradera pueden crearse. Según el informe del PNUD existen 6 causas para explicar la inequidad en la tenencia de la tierra en Colombia:
(a) el fracaso del reformismo agrario en las décadas de 1960 y 1970, con lo cual se agravó el problema; (b) el debilitamiento y estigmatización de las organizaciones y movilizaciones del campesinado; (c) el intento de reemplazar el reformismo agrario por una política de mercado de tierras, claramente insuficiente frente a la magnitud de la situación; (d) la expansión y escalamiento del conflicto armado y tres de sus efectos: reconcentración de la propiedad, extrema victimización del campesinado y, desplazamiento forzado y despojo de tierras; (e) la sobrerrepresentación e influencia política de los propietarios en diversos escenarios de toma de decisiones sobre el futuro del sector; y, (f) la carencia o precariedad de información que permita identificar el problema, someterlo a debate público y lograr consenso para intervenir en su solución. [6]
El gobierno de Uribe, a expensas de un Congreso predispuesto a sus ejercicios autoritarios y desmedidos, representados en el cuestionado ministro Andrés Felipe Arias, impulsó y promulgo la ley 1152 de 2007, cuyos propósitos eminentemente empresariales, contrastaban con una real solución a los problemas del agro colombiano, en especial la tenencia de tierras, que lej0os de ser un insumo o un objeto dentro de la cadena de producción alimentaria, es un ser vivo al cual todos pertenecemos y debemos respetar. Sus propósitos de promover y ejecutar las acciones orientadas a lograr un desarrollo humano sostenible y el bienestar del sector rural, en condiciones de equidad, competitividad y sostenibilidad, en cumplimiento de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, muestran una tendencia eminentemente económica. Se pudo decir que, entre sus propósitos estaba la búsqueda de la justicia en el campo (propósito ya abordado por la ley 200 de 1936) antes que el concepto de competitividad, de raíces económico-mercantiles difíciles de lograr con una injusta distribución de la propiedad rural y las condiciones impuestas por las potencias extranjeras en las reglas del comercio. Así mismo, y sin mayor distinción, los principios de dicho estatuto derivaban de una búsqueda para obtener un mejoramiento sustancial en la Calidad de Vida de los productores rurales, sin hacer ninguna distinción entre estos, asunto relevante dadas las difíciles condiciones de vida de la mayor parte del campesinado, las comunidades indígenas y negras del país, sujetas no sólo al despojo heredado de los regímenes colonial y republicano, sino de la evolución histórica de nuevas formas de despojo por intermedio del narcotráfico y otros comercios no tan lícitos como la minería.
Mediante la Sentencia C-175 de 2009, la Corte Constitucional de Colombia declaró inexequible la antedicha ley por carecer del requisito de la consulta previa, pues el estatuto versaba sobre aspectos vitales para las comunidades indígenas y tribales, cual es la tierra, el territorio y la relación del hombre con ellos mediante la civilización particular.
La ley de restitución de tierras va a devolver dos millones de hectáreas de tierras a sus legítimos dueños, casi sin tocar las cerca de 20 millones de hectáreas, que según el informe del PNUD, poseen demás los ganaderos colombianos. Cientos, miles de muertos, odios, resentimientos, venganzas por medio de una herida que nunca sana, porque nadie hace nada por sanarla aún sabiendo que tratamiento hay que seguir. ¡Eso es una monstruosidad! Nuestro país, nuestra nación, nuestras nacionalidades, nosotros como ciudadanos abulicos tenemos una deuda enorme con los más desposeídos, porque son lo más y las víctimas de la iniquidad de los procesos históricos del territorio de Colombia, desde antes de la llegada de los invasores europeos.
Esta ley, al tenor de lo presentado por el gobierno de Santos, pretende convertirse en el puntal de un eventual final del conflicto en Colombia. Pero con el TLC aprobado, parece difícil que los campesinos que retornen a sus tierras tengan las condiciones para poder subsistir medianamente en el tipo de sociedad que tenemos.
Leamos la presentación que hace el Ministro del Interior de la ley:
Presentación
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
El programa de Gobierno del Presidente Santos tiene como uno de sus ejes el diseño y la implementación de una política pública orientada a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado interno en Colombia, el fortalecimiento de aparato judicial y administrativo y la generación de condiciones propicias para promover y consolidar la paz y la reconciliación nacional. La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones que presentamos hoy, es sin duda el resultado de la discusión rigurosa y democrática en el trámite en el Congreso de la República, y producto del consenso entre el Gobierno Nacional, diversos sectores políticos y la sociedad civil. Sin abandonar los esfuerzos frente a los mecanismos para la reintegración a la vida civil de los victimarios comprometidos con el proceso de paz, en el marco de la justicia transicional, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras constituye para el país un marco legal sin precedentes para recomponer el tejido social, adoptando medidas efectivas en favor de las personas que han sufrido las consecuencias del conflicto armado. El articulado allana el camino para el reconocimiento de las víctimas, sin importar quién fue su victimario, les reconoce derechos, otorga prioridades en el acceso a servicios del Estado y las convierte a ellas y sus familiares, en acreedores de una reparación integral. La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras representa un notable esfuerzo que se estructura sobre la base de los estándares y principios internacionales que rigen la materia. Su articulado, que se encuentra dividido en ocho títulos, parte de la delimitación del objeto y ámbito de aplicación de la ley y la consagración de unos principios que guiarán tanto la interpretación como la implementación de las medidas de ayuda, asistencia y reparación que allí se consagran.
Objeto y ámbito de aplicación de la ley
El Título I de la Ley, se ocupa del concepto de víctima. Para los efectos de la Ley, serán víctimas “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º enero de 98, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado”. Por consiguiente, víctima será toda persona que sufra un daño como consecuencia de violaciones a las normas de Derechos Humanos o infracciones al DIH, independientemente de quién fue el victimario.
Para tener coherencia con el contexto colombiano, en el cual se deben responder a las violaciones más graves de derechos humanos y no a todas, se incluyó que se cobijarán los hechos que ocurran en el marco del conflicto armado interno y con posterioridad al º de enero de 98. La restitución cobijará despojos posteriores al 1º de enero de 99. En todo caso, las víctimas de hechos anteriores a 98 accederán a la reparación simbólica y a las garantías de no repetición. En lo que concierne a la restitución de tierras, una de las medidas de reparación comprendidas en la Ley, la fecha de partida quedó establecida en el ° de enero de 99. Adicionalmente, se reconocen expresamente como víctimas al cónyuge, compañero o compañera permanente, pareja del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. Se establece también que a falta de estas personas, serán víctimas los que se encuentren en segundo grado de consanguinidad ascendente. De la misma forma, se consideran víctimas las personas que hayan sufrido un menoscabo en sus derechos fundamentales al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización.
Toda vez que la Ley forma parte de la política de Justicia Transicional, se incorporan ciertos límites al concepto de víctima relacionados con la pertenencia a grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML). En consecuencia, los victimarios no serán víctimas. Sin embargo, se establece que el o la cónyuge, compañero o compañera permanente, o los parientes de los miembros de grupos armados organizados al margen de la ley serán considerados como víctimas directas por el daño sufrido en sus derechos, pero no como víctimas indirectas por el daño sufrido por los miembros de dichos grupos. Los niños, niñas y adolescentes víctimas del delito de reclutamiento ilícito tendrán un tratamiento especial.
Principios
El proyecto parte del reconocimiento de la dignidad de todas las personas que han sufrido las consecuencias del conflicto armado interno. Partiendo de este reconocimiento, se consagran los principios de buena fe, igualdad de todas las víctimas y enfoque diferencial.
El principio de buena fe está encaminado a liberar a las víctimas de la carga de probar su condición. Se dará especial peso a la declaración de la víctima, y se presumirá que lo que esta aduce es verdad, de forma que en caso de duda será el Estado quien tendrá la obligación de demostrar lo contrario. La víctima podrá acreditar el daño sufrido por cualquier medio legalmente aceptado. En consecuencia, bastará a la víctima probar de manera sumaria el daño sufrido ante la autoridad administrativa, para que esta proceda a relevarla de la carga de la prueba.
El principio de igualdad implica que no habrá discriminación dependiendo de quién fue el victimario.
Por su parte, el principio de enfoque diferencial propende por la adopción de una serie de medidas encaminadas a enfrentar la situación de vulnerabilidad acentuada de algunas víctimas en razón de su edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad. La Ley ofrece especiales garantías y medidas de protección, asistencia y reparación a los miembros de grupos expuestos a mayor riesgo de violaciones de sus derechos fundamentales: mujeres, jóvenes, niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de derechos humanos y víctimas de desplazamiento forzado, y de esta manera contribuye a la eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que pudieron ser la causa de los hechos victimizantes. Posteriormente, la Ley define Justicia Transicional, como “los diferentes procesos y mecanismos judiciales o extrajudiciales asociados con los intentos de la sociedad por garantizar que los responsables de las violaciones contempladas en el artículo º de la presente Ley, rindan cuentas de sus actos, se satisfagan los derechos a la justicia, la verdad y la reparación integral a las víctimas, se lleven a cabo las reformas institucionales necesarias para la no repetición de los hechos y la desarticulación de las estructuras armadas ilegales, con el fin último de lograr la reconciliación nacional y la paz duradera y sostenible”.
Finalmente, se consagran los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad que tienen por objeto garantizar que las medidas adoptadas a favor de las víctimas sean sostenibles fiscalmente y aplicadas gradual y progresivamente. Con ello se garantiza que los esfuerzos estatales van a ser financiables en el mediano y largo plazo, y que serán implementados en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio de igualdad, ayuda humanitaria, atención y asistencia.
El título segundo de la Ley desarrolla la ayuda humanitaria, así como las medidas de atención y asistencia para las víctimas.Se prevé la entrega de una ayuda humanitaria para que las víctimas puedan sobrellevar las necesidades básicas e inmediatas que surgen tras una victimización. De esta forma, si llegasen a ocurrir nuevas acciones victimizantes las personas que las sufren recibirán una ayuda con el objeto de atender sus necesidades inmediatas y así sobrellevar tales circunstancias.
Ahora bien, la Ley define la asistencia como el conjunto integrado de medidas, programas y recursos de orden político, económico, social, fiscal, entre otros, a cargo del Estado, orientado a restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las víctimas, brindarles condiciones para llevar una vida digna y garantizar su incorporación a la vida social, económica y política. Por su parte, define la atención como la acción de dar información, orientación y acompañamiento jurídico y psicosocial a la víctima, con miras a facilitar el acceso y cualificar el ejercicio de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Bajo este capítulo se establecen especiales herramientas para apoyar a las víctimas con los gastos funerarios. De igual manera, se incluye la asistencia de medidas especiales en materia de educación y salud para las víctimas. Las medidas en materia de salud incluyen la adopción de mecanismos para contribuir a que la persona afectada por la violencia pueda superar su estado de vulneración, haciendo referencia expresa a que la admisión y atención de las víctimas por parte de las Instituciones Prestadoras
de Salud, son de carácter obligatorio e inmediato. La Ley prevé la adopción por parte de las autoridades educativas de las medidas necesarias para asegurar a las víctimas el acceso a la educación y la exención de todo tipo de costos en los establecimientos educativos oficiales en los niveles preescolar, básica y media. Adicionalmente, adopta medidas tendientes a facilitar y priorizar el acceso a la educación superior a las víctimas, especialmente a favor de madres cabeza de familia.
Medidas de reparación a las víctimas
La Ley prevé el diseño e implementación de una política mixta de reparaciones, con una vertiente dirigida a la restitución de tierras por vía judicial, y otra dirigida al diseño e implementación de un mecanismo extrajudicial y masivo de reparación integral a las víctimas por vía administrativa, que comprenderá el otorgamiento de una indemnización por vía administrativa, medidas de rehabilitación, de satisfacción y garantías de no repetición.
El establecimiento de un mecanismo extrajudicial de reparación a las víctimas obedece, por un lado, al gran número de víctimas y a las dificultades para que todas ellas puedan acceder a una reparación en sede judicial. En el mismo orden de ideas, el programa de reparación administrativa propende por la reparación integral y justa, pues no se agota en la concesión de una indemnización administrativa a las víctimas. Se consagran también medidas de restitución
en materia de tierras y vivienda, así como medidas de satisfacción, dirigidas al restablecimiento de las víctimas en el goce efectivo de sus derechos; de rehabilitación, básicamente enfocadas a la atención psicosocial de las víctimas; y garantías de no repetición para evitar que las violaciones a los Derechos Humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario se vuelvan a producir.
En materia de créditos y pasivos la Ley crea una categoría de riesgo especial para los créditos de las víctimas que, como consecuencia de los hechos victimizantes, hayan entrado en mora o hayan sido objeto de refinanciación, reestructuración o consolidación. Adicionalmente, crea líneas de redescuento en condiciones preferenciales dirigidas a financiar los créditos para actividades tendientes a la recuperación de la capacidad productiva.
En relación con los pasivos se establecen los sistemas de alivio o exoneración de la cartera morosa de la población víctima del despojo o abandono que tenga por fuente el no pago del impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado. Igualmente, se prevé que la cartera morosa de servicios públicos domiciliarios, relacionada con la prestación de servicios a los predios restituidos o formalizados deberá ser objeto de un programa de alivio de cartera que podrá estar a cargo del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
La Ley señala una indemnización por vía administrativa: Tienen derecho a la indemnización por vía administrativa las personas que sufrieron los hechos victimizantes y para hacerla efectiva se establece un procedimiento especial para evitar: (i) que víctimas con derechos se queden por fuera del proceso de indemnización, y (ii) que personas sin derecho sean incluidas en el sistema injustamente. El procedimiento mediante el que se otorgará la indemnización administrativa no distinguirá a las personas dependiendo del victimario.
Esta indemnización incluye la figura del Contrato de Transacción, según la cual la víctima podrá aceptar, de forma expresa y voluntaria, que la entrega y recepción de la indemnización administrativa se entiende realizada en el marco de un contrato de transacción en el cual la víctima acepta y manifiesta que el pago realizado incluye todas las sumas que este debe reconocerle por concepto de su victimización, con el objeto de precaver futuros procesos judiciales o terminar un litigio pendiente. Lo anterior, sin perjuicio del reconocimiento de las demás medidas de reparación consagradas en la presente ley, de los derechos no patrimoniales de las víctimas, y en el entendido de que ello no releva al victimario de su obligación de reparar a la víctima según sea establecido en el marco de un proceso judicial de
cualquier naturaleza.
Además, la Ley señala las medidas de rehabilitación, que son mecanismos que incluyen la atención médica y psicológica, que es transversal a todo el proceso de reparación, y se contempla la creación del Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a Víctimas.
Otro aspecto de la Ley que sigue las directrices internacionales son las medidas de satisfacción: estas buscan restablecer a la víctima en el goce efectivo de sus derechos, mediante el reconocimiento de su dignidad. Incluyen exceptuar a la víctima de la obligación de prestar el servicio militar, actos de reparación simbólica, establecimiento del día nacional de las víctimas (0 de diciembre, Día Internacional de los Derechos Humanos) y la construcción de memoria histórica.
La Ley crea un Centro de Memoria Histórica que tiene como objeto reunir y recuperar todo el material documental, testimonios orales y por cualquier otro medio relativos a las violaciones de que trata su artículo .
Por último, se consagran las garantías de no repetición encaminadas a evitar que las violaciones masivas de derechos humanos se vuelvan a repetir. La institucionalidad para la asistencia, atención y reparación a las víctimas.
La Ley crea el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cual estará constituido por el conjunto de entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacional y territoriales y las demás organizaciones públicas o privadas encargadas de formular o ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas tendientes a la atención y reparación integral de las víctimas.
Así mismo, se tiene previsto crear un departamento administrativo para la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a las víctimas de las violaciones contempladas en la Ley, la inclusión social, la atención a grupos vulnerables y la reintegración social y económica.
En el orden nacional, el Sistema contará con dos instancias: (i) Un Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y (ii) Una Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. El Comité Ejecutivo es el máximo órgano director de la política de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Es el encargado de diseñar y adoptar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas, en coordinación con el Departamento Administrativo que se cree.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas estará adscrita al Departamento Administrativo y será la encargada de coordinar de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica las actuaciones de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas en lo que se refiere a la ejecución e implementación de la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas.
Adicionalmente, se crea la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras, que se encarga de sustanciar los casos de restitución ante los jueces y tribunales así como de coordinar la política en esta materia. Los Comités Territoriales de Justicia Transicional son los encargados de elaborar planes de acción en el marco de los planes de desarrollo a fin de lograr la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas, así como coordinar las acciones con las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas en el nivel departamental, distrital y municipal, articular la oferta institucional para garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, así como la materialización de las garantías de no repetición, y coordinar las actividades en materia de inclusión social e inversión social para la población vulnerable y adoptar las medidas conducentes a materializar la política, planes, programas y estrategias en materia de desarme, desmovilización y reintegración.
Herramientas del Sistema
La Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas es el instrumento que garantiza al Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas una rápida y eficaz información nacional y regional sobre las violaciones de que trata el artículo 3° de la Ley, la identificación y el diagnóstico de las circunstancias que ocasionaron y ocasionan el daño a las víctimas. Para acceder a las medidas de asistencia y reparación, las víctimas deben solicitar su inscripción en el Registro Único de Víctimas. Así mismo, en materia de restitución de tierras, el predio objeto debe estar inscrito en el Registro de Tierras Despojadas.
El Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, adoptado, establecerá los mecanismos necesarios para la implementación de todas las medidas de atención, asistencia y reparación contempladas en la Ley.
GERMÁN VARGAS LLERAS
Ministro del Interior y de Justicia
[2] FIAN Secretariado Internacional- Apartado Postal 102 243- 69012 Heidelberg, Alemania Tel: ++ 49 6221 830620 Fax: ++ 49 6221 830545 email: fian@fian.org http://www.fian.org
[4]El índice de Gini se utiliza como un indicador para medir el grado de concentración de la propiedad rural y de los ingresos. Mientras más cercano a 1 esté el índice, más concentrada está la propiedad (pocos propietarios con mucha tierra), y mientras más cercano a cero, mejor distribuida está la tierra (muchos propietarios con mucha tierra). Con la ayuda de la Universidad de los Andes, el IGAC ha depurado la información catastral entre 2000 y 2009, y ello posibilita el cálculo de varios índices de Gini: el de propietarios, el de tierras y el de avalúos, principalmente. Aquí se utiliza el Gini de propietarios con repetición y el Gini de tierras, por ser los más representativo.
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